В настоящее время в теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

Американская школа имеет общую эмпирическую (т.е. опытную) направленность своих исследований, многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В 20-30-х годах представители течения «школа человеческих отношений» попытались объяснить функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Э Мэйо,А.Маслоу.

А. Маслоу разработал иерархию потребностей, согласно которой мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

В 50-е годы в США возникает поведенческий подход, в его основе стремление раскрыть возможности человека в управленческом процессе. В рамках подхода разработана теория X и Y Макгрегора. Теория X гласит: средний человек не любит трудиться и по возможности избегает работы. Теория Y гласит, что для человека расходовать моральные и физические силы на работу так же естественно, как отдыхать или играть. Это означает, что человека можно стимулировать на труд, если дать ему возможность полностью раскрыться, брать на себя ответственность, ощущать свою значимость для организации. Мак-Грегор работал над теорией Z, в которой пытался соединить запросы и стремления корпорации и отдельного человека.

В английской школе экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Английский политолог Б. Барри разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Английский философ М. Оукшотт в 50-60-е годы разработал две концепции государственного управления: целевую и гражданскую. По его мнению, эти типы в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. М. Оукшотт предлагает идею целевого государственного управления, где ценность человека определяется его вкладом в «общее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. В последнее время в английской школе появились новые подходы и направления. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения.

Во французской школе гос. управления классиком считается Анри Файоль, его «теория администрации» изложена в книге «Общее и промышленное управление». А. Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям». А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления. Это разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядка, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала. Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми. Алэн своей работе «Элементы доктрины радикалов» дает анализ системы административно-государственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления.

Немецкая школа государственного управления является наиболее влиятельной среди европейских школ. В. Вебер считал, что на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована (признана) народом, общественным мнением. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Она провозглашала подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем. В теории государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования конфликтов на различных уровнях государственного управления. методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, Этапов протекания конфликта, управления конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)"

Минский филиал

Кафедра экономики

Контрольная работа

Научные школы, изучающие государственное управление

Дубойская (Андриевская) А.А.

государственный административный управление школа

Введение

Американская школа государственного управления

Теория административно-государственного управления в Великобритании

Французская школа административно-государственного управления

Теория административно-государственного управления в Германии

Заключение

Введение

Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия. И есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе.

При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное.

В настоящее время в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

1. Американская школа государственного управления

Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа "Введение в науку государственного управления" 1926 года во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.

Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.

Однако классическая школа в административно-государственном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или "школа человеческих отношений") попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как "обеспечение работы с помощью других лиц". Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону.

Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали "классики"), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений, сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, в основу нового подхода положено стремление в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.

Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории " public administration " в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в "точную" науку. Первоначально формулировка критерия "точности" была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж. Уотсоном).

Г. Саймон ввел понятие "решение" и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма "принятия решений" признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.

Д. Трумэн предложил концепцию "группы интересов", которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы "с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним".

Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральной методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему. Это закономерности, верификация, методика, количественные методы, ценности, систематичность, чистая наука, интеграция.

Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим.

Теория X получила название "статической стратегии управления". Ее основные постулаты сводятся к следующему:

средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;

вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;

средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название "динамической стратегии управления".

Вот ее основные положения:

затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;

внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;

усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;

способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.

Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y - это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.

Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведения, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом. В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональны рост. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой.

Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника.

Проанализированные концепции свидетельствуют о смещении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества.

Однако постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.

Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.

Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - "постбихевиорализму", "модернизму" и "структурному функционализму".

По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле - под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.

М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за "применимость" и "действие", считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования - второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе.

Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге "Политическая система". Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию "эмпирического консерватизма" традиционного бихевиорализма: не следует " привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов - это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте". Он призвал ученых к исследованию и конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний".

В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение в требовании расширить ответственность "интеллектуалов" - экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.

Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр - таковы основные методические средства модернистского направления.

Однако основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ государственного администрирования.

С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.

По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.

Распределение персонала - процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления.

Существует несколько принципов, по которым может осуществляться распределение персонала. Т. Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания - социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).

Третьим видом распределения в системе административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения - символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж "распределяется".

Отношение "наград" к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существуют два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором - насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:

функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);

универсального функционализма (функциональность - полезность);

функциональной необходимости.

В начале 70-х годов, когда кризисные события предшествующего десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь достигнутое состояние относительной стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории административно-государственного управления стимулировали новое обращение к функциональному подходу.

В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции "организационного развития". Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.

Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма.

По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:

она должна приспосабливаться к новым целям государственного управления в соответствии с требованиями быстро меняющейся социально-политической среды;

члены институтов административно-государственного управления должны осуществлять сотрудничество и управлять изменениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю систему административно-государственного управления;

в развивающихся институтах государственного администрирования участие каждого уровня в постановке целей и принятии решений являются правилом, так что государственные служащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управление изменениями;

развивающиеся институты административно-государственного управления должны располагать благоприятными возможностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаимное доверие государственных служащих, что должно способствовать конструктивному разрешению всех противоречий.

Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах самой системы управления. Инструментом в достижении этой цели служат изменения в поведении профессиональных государственных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук.

2. Теория административно-государственного управления в Великобритании

Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой войны было сосредоточено преподавание и изучение государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Эти дисциплины преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.

Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональный подход к изучению административно-государственного управления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.

В английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции - социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения.

Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Берлина, основным в философии государственного управления является "повиновение и насилие", поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе

Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета государства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой политической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой - тем, насколько последние подчиняются ее законам.

У. Риз выделяет три основных значения термина "государство" в англосаксонской политологической традиции: "политически организованное и территориально ограниченное общество", "политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество", "правительство как учреждение". Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни.

В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом. По его мнению английская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полагает, что английская государственная система предоставляет возможность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознала мотивы, движущие правительственной деятельностью.

В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократической процедуры.

Экономическое направление в английской школе административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей.

Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию "экономического типа" государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повиновение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе. При этом А повинуется Б в том случае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность применения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А.

Сам исследователь считает, что хотя его модель и объясняет некоторые аспекты процесса осуществления властных отношений в государстве, она весьма ограниченна. В частности, эта модель не принимает во внимание различий, существующих между объективным характером мотивов, угроз, обещаний и субъективностью их восприятия.

Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50-60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По его мнению, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от "бессознательной солидарности целевого объединения" в рамках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал "гражданской ассоциации" осуществлен в большей степени, в других - в меньшей. Но и в западных демократиях возможны эксцессы возвращения к режиму целевого государственного управления.

М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство отсутствует - ценность человека определяется его вкладом в "общее дело", что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого - подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления. При этом управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержанию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью.

В последнее время в английской школе " public administration " появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система "мягкого мышления". Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система "мягкого мышления" появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система "жесткого мышления" исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система "мягкого мышления" перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.

Еще одним новым направлением является организационная кибернетика. Она возникла как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм. Структурализм исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики - "балансирующая система". По его мнению, система может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть "необходимого разнообразия", чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру - меру состояний, соответствующих определенной цели - выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Завершая характеристику английской школы административно-государственного управления, следует подчеркнуть, что в последние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внимания, чем в предыдущий период.

Французская школа административно-государственного управления

Во Франции теория административно-государственного управления сложилась как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века, в работах по конституционному праву ясно прослеживается тенденция политизации. Уже в монографии А. Эсмена "Элементы конституционного права", вышедшей в 1895 г., не просто излагаются нормы конституционного права, но сделана попытка дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конституционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в своих работах понятие института, заложив основы институционального подхода к административно-государственному управлению.

Однако классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Он наиболее значительная фигура, которую Европа дала науке управления в первой четверти XX века. Его "теория администрации" изложена в книге "Общее и промышленное управление", опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

А. Файоль дал классическое определение научному управлению: "Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям".

Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.

А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления. Это разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядка, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала.

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда). Они составляют "золотой фонд" школы "научного менеджмента" с ее преимущественно механистическим взглядом на место человека в управлении.

Французская школа административно-государственного управления обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других национальных школ - американской, английской и немецкой. На первых двух этапах эволюции теории административно-государственного управления особенно развитой во Франции была теория институтов.

Институциональный подход к изучению административно-государственного управления позволил французским политологам достаточно успешно преодолеть формализм традиционной науки конституционного права. Французские авторы с самого начала не ограничивались изучением юридических норм, призванных регулировать функционирование политических институтов, они исследовали также, как эти нормы фактически реализуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности неправовые социальные нормы.

Несмотря на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия "институт". Здесь довольно резко противостояли позиции М. Прело и М. Дюверже.

М. Прело различает "институты-организмы" и "институты-вещи". По его мнению, институт-организм - это "человеческий коллектив, объединенный идеологией или общей потребностью и подчиненный авторитету и фиксированным правилам". Что же касается института-вещи, то он представляет собой "не человеческий коллектив, юридически унифицированный и структурированный, но простую систему норм права".

Институциональная связь, утверждает политолог, может быть основана на общей идее. Однако чаще основой этой связи является потребность. Последняя не может быть удовлетворена за счет индивидуальных ресурсов, во всяком случае может быть лучше удовлетворена коллективным предприятием. Идея или потребность в своем постоянстве придают институту свойства, отличающие его от простого центра переплетения интересов. Институциональная связь порождает у лиц, образовавших институт, чувство исключительности или даже враждебности к посторонним. Заключая это рассуждение, М. Прело делает вывод, что образуется либо ясно выраженная, либо скрытая воля института, осуществляемая его органами. В силу наличия такой воли институт существует не только в сознании его членов, перед посторонними он приобретает черты личности. Институт может вступать в фактические и правовые отношения. Его связи с другими институтами могут быть также институционализированы.

Аналогичных взглядов на институты придерживались Ж. Бюрдо, Ж. Ведель, А. Ориу и другие политологи. Именно в таком виде теория институтов получила широкое распространение до начала 70-х годов. Особенность институционализма заключалась в том, что, отвергая юридические "крайности" нормативизма и тем самым допуская использование политических понятий, он в то же время стремился дать юридическую трактовку вопросов государственного управления.

В начале 70-х годов М. Дюверже выработал новое понятие института. Сложившееся под влиянием идей структурализма, оно как по своему характеру, так и по объему существенно отличается от традиционного понятия института. Согласно Дюверже, "институты есть известные модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Они отличаются от отношений, возникающих вне рамок институциональных моделей; последние случайны, эфемерны, шатки". Он вычленяет два элемента в понятии института: структуру и убеждения, коллективные представления.

Французский политолог различает также два типа институтов. Одни - простая система отношений, скопированная со структуры модели. Другие имеют дополнительно техническую и материальную организацию: юридические тексты, помещения, мебель, машины, эмблемы, персонал, административную иерархию. Таковы парламент, министерства, профсоюзы, ассоциации. Также в качестве институтов он рассматривал статус личности, ее социальные роли, социальные группы. Все эти явления оставались прежде за рамками традиционной теории институтов.

На основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова - институт как таковой, в котором воплощается власть.

Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. Если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они лишь агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Тем самым институциональная концепция государства является важным шагом в развитии современной теории государства.

В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране.

Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами. Это не случайно, поскольку, по мнению многих ученых и государственных деятелей страны, отсутствие такой взаимосвязи болезненно ощущается на всех уровнях развития французского общества.

Рассредоточение государственной власти между различными уровнями, будь то коммуны или департаменты, заинтересованные министерства или профсоюзы, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов Пятой республики - таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых в ответ на запрос стоящих у власти государственных деятелей.

Поиском путей преодоления кризиса государственной власти отмечены работы многих французских политологов. Ф. Гогель и А. Гроссье в своей книге "Политика во Франции" подчеркивают антигосударственность французов, отмечают глубокое недоверие к государству, невольное стремление его ослабить. Однако оба автора убеждены, что "французы готовы отдать Родине то, в чем они традиционно отказывают государству". В этом отношении, утверждают французы, у Франции много общего с Россией, в отличие от Англии и Германии.

Ф. Гогель и А. Гроссье убеждены, что именно факторы субъективного порядка особенно дестабилизируют государственные институты во Франции. Авторы предупреждают о возможном возврате к временам Третьей республики, когда задачей глав правительств было не управление делами страны, а стремление удержаться у власти. "Нет ничего удивительного в том, что все большую роль в деле управления общественными делами начинает играть администрация, в то время как министры вместо того, чтобы задавать основные направления деятельности подчиненных им служб, выступают в качестве посредников или послов бюрократии перед парламентом и общественным мнением".

Количество исследований, посвященных феномену государственной власти и ее носителям: президенту, правительству, бюрократии, - заметно увеличилось в 70-е годы после заключения Совместной правительственной программы левых партий, когда вопрос о власти приобрел первостепенное значение. Одним из французских вариантов реформистской теории "участия" была концепция нового общественного договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Национального собрания Э. Фором. Он оживил идею "общественного договора" Ж.-Ж. Руссо, предлагая всем социальным и политическим силам Франции объединиться для стабилизации государственной власти и процветания экономики.

Концепция Э. Фора достаточно радикальная. Сам автор ставил ее в один ряд с социалистическими учениями: "В действительности речь идет о социализме через участие". Э. Фор предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан "Исследовательский комитет нового общественного договора", проводивший пропаганду "социализма через участие". Однако широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

Еще одна радикальная теория административно-государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. В своей книге "Выбор надежды" он пишет о том, что человечество скоро вступит в новую эпоху - эпоху научной цивилизации. Поэтому необходимо, чтобы " политический аппарат современных государств выработал методы и институты, способные разрешить проблему будущего", а не довольствовался готовыми рецептами, заимствованными из прошлого.

В обширной главе "Природа власти" М. Понятовский пытается доказать, что научно-техническая революция способна оказать огромное влияние на политику и государственное управление: "Власть, которая покоилась традиционно на праве наследования или выборности, связана в научном обществе со знанием, которое потенциально является всеобщим и обобщенным". Отсюда вытекает постоянное оспаривание иерархии, поскольку ее власть основывается на непостоянном, непрочном и непременно обновляемом знании". Автор не оспаривает, однако, необходимость организации управления в государстве по иерархическому принципу: "Иерархия необходима для обеспечения новыми средствами позитивной свободы индивидов и развития их личной деятельности. Это имеет смысл на всех уровнях: государство, местные органы, ассоциации и т.д. Участие граждан в управлении на всех уровнях иерархии обеспечит этому обществу стабильность и благополучие".

По мнению М. Понятовского, государство должно уступить часть своих прерогатив компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться палатой (советом), состоящей частично из избираемых представителей, частично из лиц, назначенных государством. Этой палате автор предлагает придать статус третьей палаты парламента. М. Понятовский полагает также, что большое число решений, принимаемых сейчас центральной властью, могло бы быть принято на уровне департаментов.

Гораздо более реалистично выглядит концепция известного французского философа Алэна. В своей работе "Элементы доктрины радикалов" он дает анализ системы административно-государственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы - вот подлинно власть имущие во Франции. Алэн, как и многие другие ученые, клеймит аппарат за косность, неэффективность и разбазаривание средств. Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы. Таким образом, единственным эффективным средством против злоупотребления властью бюрократией Алэн считает создание эффективной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.

Среди бихевиоральной концепции административно-государственного управления следует отметить работу Мишеля Крозье "Феномен бюрократии: исследование бюрократических тенденций в современных системах организации и их связи с социальной культурной системой во Франции". М. Крозье рассматривает закономерности функционирования организации как проекции психологических закономерностей. Структуру организации он интерпретирует как сеть межличностных отношений, а функциональные зависимости между ее членами - как нечто производное от системы их взаимной психологической настроенности.

Анализ французской школы государственного администрирования был бы неполным без упоминания книги бывшего президента Франции Жискара д"Эстена "Французская демократия". Он предлагает собственную концепцию "социального государства", подчеркивая, что современное общество "должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимального достатка, своего рода социального достатка". Делая ставку на индивидуализм, частную инициативу, неприкосновенность частной собственности и плюрализм в политической жизни, Жискар д"Эстэн считает их основным залогом успеха государственного и общественного развития.

Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия отражают глубокое беспокойство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрицательные последствия для страны, политическая нестабильность - таковы факторы, которые объясняют, почему политические лидеры ищут новые теоретические концепции.

4. Теория административно-государственного управления в Германии

Наиболее влиятельной среди европейских школ административно-государственного управления является немецкая. Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии.

С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический аспекты рассматривались как модусы государственности. Большая часть западногерманских политологов видит в государственном администрировании воплощение "трансцендентального разума", "вечных" ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.

Философско-антропологический подход к государственному администрированию свойствен А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право являются "фундаментальными антропологическими институтами". Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, пронизывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, становится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человеческого общежития "путем стабилизации порядка и правил". Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а "некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми". Аналогичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты "как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправдания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эмансипации".

Идеи "нового Левиафана" развиваются политологами Германии не только в философско-антропологическом, но и в социологическом аспектах. Наиболее типичной для социологического подхода к административно-государственному управлению является концепция В. Вебера. Он полагает, что системе административно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. В. Вебер пишет: "Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства - значит еще больше ухудшать положение".

Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот крупный ученый и политический деятель последовательно сочетал научно-исследовательскую работу в ведущих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государственному регулированию экономики. Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии. В соответствии с законом Совет экспертов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необходимые исходные положения для принятия правительством политических решений.

Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение "плюралистического общества союзов", построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества. Новая концепция закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашались стражем общего блага. В таком государстве все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущность новой техники государственного управления.

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он критикует ведущего "функционалиста" Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, структура государственного администрирования в сущности выполняет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степени спекулятивна. Всякое действие, по Парсонсу, должно рассматриваться как выполнение какой-либо гипотетической, непознанной функции. Эта позиция фактически делает невозможной какую-либо морально-политическую оценку структуры административно-государственного управления. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при этом не рассматривает в качестве чего-либо всеобъемлющего и законченного. Анализ функции государственного администрирования Луман предлагает осуществлять с помощью специфического упрощения реальности. По его мнению, только на определенном уровне абстракции становится возможным "функционально" анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы.

Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странах Западной Европы, он утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. Будучи "последним" и действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея "мозгового треста". В качестве господствующего класса она является "резервной армией власти" или "армией без командующего". По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории и на практике тоталитарна.

В теории административно-государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и "канализирования" конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил "абсолютный" характер, стал более "подвижным" и "мягким", превратился в "прирученную" движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновременно процессы расширения и обеспечения прав людей, таким образом увеличивая их жизненные шансы. В системе административно-государственного управления используются методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, "формализации" Этапов протекания конфликта, "управления" конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

Заключение

Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление "сверху - вниз", в связи с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований.

Государственное управление - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его граждан. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

Американская школа "public administration" имеет общую эмпирическую направленность своих исследований, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию.

В английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции - социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения.

Список использованных источников

1. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев: Наукова думка, 2006
2. Агеев Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социальный правовой аспект). Л.: Наука, 2009
3. Атаев А.А. Управленческая деятельность. М.: Юридическая литература, 2008
4. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Наука, 2007
5. Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука, 2004
6. Василенко И.А. Система государственной службы в США: современное состояние / Вестник государственной службы. 2010. №4
7. Василенко И.А. Институт государственной службы в Великобритании / Проблемы теории и практики управления. 2007. №6
8. Василенко И.А. ФРГ: Государственная служба как сфера управления / Проблемы теории и практики управления. 2006. №1
9. Василенко И.А. Система государственного управления во Франции / Проблемы теории и практики управления. 2007. №1
10. Василенко И.А. Сравнительный анализ структур государственного управления в странах Запада / Вестник государственной службы. 2014. №8

1. Система государственного управления

1.Содержание понятия «государственное управление». Государственное управление и менеджмент

Управление – это функция биологических, социальных, технических, организационных систем, кот-ая обеспечивает сохранение их структуры, поддерживает определенный режим деят-ти. Существует 3 класса управления: в неживой природе (управление в технической системе); в организмах (упр-ие в биологических системах); в обществе (социальное управление). Управление это всегда воздействие. Источником управляющего воздействия выступает человек. Управляющее воздействие – это практическая деят-ть, специф труд, совершение воздействия адм-правового свойства направленное на исполнение законов, создание правовых актов. Управляющее воздействие содержит: момент целеполагания (выбор цели идеального состояния ресурсов и др.); организационный момент (количество людей для реализации определенной цели).; регулирование проведения участников упр процесса. Гос. Управление это разновидность соц упр-ия. Сущность соц упр-ия заключ-ся в целенаправленном организующем воздействии на коллектив людей для обеспечения матер-ых и дух условий их жизнедеят-ти. Государственное упр-ие – это целенаправленное воздействие органов гос-ва, его учреждений и служащих на различные сферы жизни общ-ва поведения индивидов и коллективов. Основой гос упр-я яв-ся обладание гос властью.

Свойства государственного управления:

1. В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

2. Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

3. Объективно, системно, организовано.

Субъектом ГУ выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны.

Менеджмент – это профессионально осуществляемое управление предприятием в условиях рыночных отношений в любой сфере хозяйственной деят-ти, направленное на получение прибыли путем рационального использования ресурсов.

2.Развитие науки государственного управления. Основные научные школы, изучающие государственное управление

Научная школа управления представлена Ф.У. Тейлором (1856-1915 гг). В 1903 г. он издал книгу «Цеховой менеджмент». В 1911 книга «Принципы и методы научного менеджмента». Основными положениями теории яв-ся: - создание научного фундамента в науки упр-ие; подбор рабочих на основе научных критериев, их тренировка и обучение; сотрудничество между администрацией и рабочими в деле практического внедрения научно-разработанной организации труда; равномерное распределение труда и ответственности между администрацией и работниками.

Классическая школа управления представлена, Анри Файоль (1841-1925), в основе этого научного направления осуществлялось научная разработка принципов организации адм деят-ти. Он рассматривал упр-ие как универсальный процесс состоящий из нескольких взаимосвязанных функций. Генри Форд, Вебер.

Школа человеческих отношений Мери Паркет Фоллет (1868-1933) и Элтон Мэйо.. Отличительной особенностью школы яв-ся перенос центра внимания в упр-е с выполнения задач на отношения между людьми.

Школа поведенческих наук Ремис Лайкерт. Герцберг, МакГрегор. Объектами этих исследований были социальное взаимодействие, мотивация к труду, характер власти и авторитет, организационная структура, лидерство. Главный критерий повышение эффективности деят-ти организации за счет увелечения эффективности человеческих ресурсов.

Школа количественного подхода к управлению Рассел Акафф. Основным направлением этой школы яв-ся стремление внедрения в науку упр-ия методы и аппарат точных наук. Она возникла с возникновением кибернетики.

Выделяются следующие подходы к развитию науки гос управление: процессный - рассматривается как совокупность процессов по выполнению основных функций: планирование, организация, координация, регулирование, контроль; системный подход – любые субъекты и объекты упр-ия рассматриваются как система; ситуационный подход – это подход вероятностный, зависящий от случайностей, обстоятельств и ситуаций.

Метод Кейс стадии разновидность ситуационного подхода, американский метод направленный на развитие глубины и скорости мышления при принятии управленческих решений.

Современные парадигмы и концепции:

1) укрепление государственности и сохранение единства РФ; 2) усиление фед гос власти: вертикаль исполнительной гос власти; 3) повышение роли и эффективности деят-ти Правительства РФ в гос регулировании экономики, налогооблажении и др сферах; 4) совершенствование гос управления в связи с реформированием мун самоуправления; 5) повышение жизненного уровня населения РФ как главная цель реализации гос политики; 6) борьба с коррупцией в органах гос власти и упр-ия; 7) гос упр-ие созданием дееспособного союза стран СНГ.

Впервые термин «государственно-административное управление был использован в программе Республиканской партии США. Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:1. 80-е гг. ХIХ в – 1920 г.;2. 1920 г. – 1950 г.;3. 1950 – по настоящее время.

Основоположниками теории государственного управления принято считать В.Вильсона, Ф.Гуднау и М.Вебера. Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А.Эсмен, Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования политических институтов государства в целом. В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее – в Оксфордском, Кембриджском, и др университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия. После 1 мировой войны государственное управление претерпело изменения. Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Это связано, во-первых, с тем, что государственное управление, как вид деятельности, переживало период бурного развития, особенно во времена Великой депрессии 30-х годов. Во-вторых, учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. В-третьих, американцы считали, что наука государственного управления, и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены.

Наиболее известными направлениями в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни, Т.Вулси) и «школа человеческих отношений» (иногда ее называют неоклассической) (М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.

Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы - до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном управлении. Возникали такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления. Представители бихевиористского направления Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон, утверждали, что, государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей.

В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р.Мертон, Д.Истон, Г.Алмонд, Т.Парсонс, В.Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления. Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие государственного администрирования.

Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно констатировать, что теория государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

Сегодня максимальное число исследований аппарата управления с научной точки зрения производится в США. В американской литературе государственное управление и осуществляющий его аппарат, так же, как и сама наука, предмет которой составляют проблемы функционирования государственного аппарата, обозначается термином "Public administration". Основоположником американской науки государственного управления считается Вудро Вильсон, ставший впоследствии президентом США.

Рассмотрим современные школы научного исследования государственного управления.

Институционализм - теория и практика государственного управления, делающие акцент на создании и использовании надорганизационных (а не внутриорганизационных) правил (институтов), составляющих механизм саморегулирования в не подверженных полной рационализации социальных системах, в т.ч. в системе государственного регулирования и управления. Классический институционализм зародился в начале ХХ века в США. Основоположник - Т. Веблен. Предметом исследований в этой области служит организация правительственных служб, центральные органы государственного управления и периферийные службы, координация на министерском уровне, техника принятия решений, подготовка нормативных актов, хранение документов, административная иерархия, структура органов государственного управления, а также отношения между государственной администрацией и политикой, государственной администрацией и окружающей средой, государственной администрацией и общественным мнением. Сегодня при рассмотрении систем управления структурно-институциональное направление в основном затрагивает три большие темы: координацию, децентрализацию; участие.

Социологическое и социально-психологическое направление - речь в рамках этого направления идет об изучении некоторого набора моделей коллективного и индивидуального поведения управленческого персонала. Основоположник социально-психологического подхода - Герберт Саймон. В своей основной работе "Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях" (1950) Г.Саймон критикует так называемые принципы искусства управления, которые, по его мнению, весьма противоречивы и не могут служить серьезными критериями для практической деятельности. Он стремится представить в качестве фундамента научного управления достижения современной социальной психологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. К основным вопросам социально - психологического направления можно отнести изучение взаимоотношений между администрацией и группами давления. Здесь обычно исследуется, как протекает процесс принятия управленческих решений относительно интересов, представляемых группами давления, либо об их воздействии на администрацию в целом.

Организационно-кибернетическое направление - научная школа, приравнивающая управление государственным аппаратом к управлению крупным предприятием, для которой соображения эффективности и рентабельности довлеют над всем.

Любая организация подчиняется определенным общим принципам, которые раскрываются в работах представителей этого научного направления. В то же время государственная организация и управление ею имеют специфические отличия, пренебрежение которыми может при вести к отрицательным результатам.

Основная работа - книга Х.Л. Баратена и М.Дж. Гесдона "Организация и методы государственного управления" (1971), а также Мела "Кибернетика и управление", публиковавшиеся в период 1957-1961г.г.

Бихевиоризм - исследовательский подход и практика управления, делающие акцент на поведенческих аспектах организации и управления. Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений. Бихевиоризм стремится оказать помощь госслужащим в осознании своих собственных возможностей в госструктурах на основе применения концепций поведенческих наук. В целом, основная цель этой школы - повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

Ситуационный подход - с точки зрения ситуационной концепции государственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно варьироваться. Следовательно, в рамках ситуационного анализа руководство административно-государственных организаций перманентно должно определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, поскольку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность организации

Новый государственный менеджмент (менеджеризм) - направление политико-административной идеологии и государственной практики, возникшее на рубеже 80-х годов ХХ в., обоснование реформ в ряде государств, ставящее в качестве принципов демонополизацию госсектора, дерегулирование, маркетизацию, дебюрократизацию, экономическое стимулирование госсектора, корпоратизацию и введение конкурентных начал.

Можно выделить несколько главных принципов, лежащих в ее основе: повышение производительности (обеспечение удовлетворения растущего спроса на услуги государства без изменения уровня налоговой нагрузки), ориентация на потребителя (формирование и реализация программ общественных расходов исходя из потребностей граждан, повышение качества услуг, оказываемых населению), децентрализация (перераспределение функций между различными уровнями государственного управления), ориентация на результат (переход на управление по результатам (performance-based management))

Смысл реформ -- в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества.

Попыткой синтеза существующих на протяжении ХХ века подходов к реализации государственных функций стала концепция "активизирующего государства", которая по-новому определяет отношения между государством и гражданами:

• 1) задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии;
• 2) между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность.

Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках.

Школа "общественного выбора" (Public Choice) долгое время лидировала в изучении государственного управления в англоязычном мире. Авторы (Г. Таллок, Э. Даунс, В. Нискейнен и др.) создавали свои концепции под сильным влиянием экономических, прежде всего микроэкономических подходов. Само понятие "общественного выбора" - политическая аналогия выбору покупателя на рынке: каждый индивид стремится с минимальными расходами приобрести максимально качественный товар. Та политика, программа, партия, которую выбирает большинство независимых друг от друга индивидов и является результатом "общественного выбора". Однако наибольшее влияние школы связано не с приложением к государственно-управленческой деятельности и к политике экономических категорий (этим занимались и другие многочисленные авторы, ориентированные на рыночную идеологию).

Главное значение работ представителей подхода Public Choice связано с критикой бюрократии и с разработкой альтернатив бюрократическому управлению: по их мнению, государственные служащие столь же индивидуалистичны, что и другие люди, и используют свои возможности для достижения собственных целей.

Французская школа "социологии организаций" (sociologie des organisations) представлена такими авторами как М. Крозье, Ж.-К. Тениг,

Э. Фридберг и др. В основе подхода "социологов организаций" лежит представление о государственном управлении как о взаимодействии конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить дополнительные ресурсы, часто за счет других: этими ресурсами могут быть власть, бюджетные средства, независимость от вышестоящих органов и т.д. Для достижения этих целей каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, служащие низовых звеньев, работники отраслевых министерств и т.д.) реализует определенные стратегии. Стратегии могут повторяться, взаимодействовать, и, таким образом, формируют особые "системы действия" - суть государственного управления. Анализ этих систем позволяет не только понять, как реально функционирует государственное управление, но и модернизировать его с учетом коллективных мотиваций и структурных характеристик определенных групп и организаций.

"Когнитивный подход" к государственному управлению представлен такими исследователями, как Б. Жобер, П. Мюллер (Франция), П. Холл, П. Сабатье (США) и др. С точки зрения этих авторов, основное содержание государственного управления определяется системами представлений различных участников процесса.

Какая политика будет проводиться государством, как она будет осуществляться, - все это зависит от того, как инициаторы и исполнители представляют себе связанные с ней проблемы. Следовательно, главной задачей является изучение структуры представлений, их формирование и изменение. Представители этого направления вводят такие понятия как "управленческие парадигмы", "системы убеждений", "референциалы", призванные структурировать изучение представлений, способствовать составлению "ментальных карт" государственного управления.

Исследование "сетевых структур" (networks), "специализированных сообществ" (policy community) и смежных явлений широко представлено в современной западной литературе. Одно время (в конце 1980-х - начале 1990-х) речь даже шла о том, что этот подход может интегрировать все более традиционные школы. Сегодня изучение "сообществ" - скорее одна из возможных сторон анализа.

"Неоинституционализм" в изучении публичного управления - общие наименования для глобальных подходов, присутствующих в исследовательских традициях разных стран. Объединяет неоинституционалистов внимание к институтам и их роли в государственном управлении. Однако сами институты могут пониматься по-разному. Независимо от того, интерпретируются ли институты в юридическом смысле (правовые институты), в организационном (органы управления с их полномочиями), или в социологическом (социальные институты), сторонники этих подходов прежде всего уделяют внимание безличным, структурным элементам взаимодействия, устоявшимся схемам, "правилам игры" и т.д. теория правительственный менеджмент неоинституционализм