Гражданско правовой статус государственных корпораций публичных компаний. Государственные корпорации и государственные компании

Главная / Строительство и ремонт

1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом , предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации, если иное не предусмотрено указанным Законом.

Годовой отчет государственной корпорации, публикуемый с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, должен содержать информацию о выполнении стратегии деятельности государственной корпорации, иную предусмотренную законодательством Российской Федерации информацию и быть утвержден не позднее 1 июля года, следующего за отчетным годом. Правительство Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к содержанию годового отчета государственной корпорации, в том числе в части инвестиционной деятельности.

Годовой отчет государственной корпорации размещается на официальном сайте государственной корпорации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, коммерческой тайне в срок не позднее двух недель с даты принятия высшим органом управления государственной корпорации решения об утверждении этого отчета, если федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не установлен иной срок.

(см. текст в предыдущей редакции)

На официальном сайте государственной корпорации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" должны быть размещены стратегия деятельности государственной корпорации, порядок закупки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд государственной корпорации.

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

3.1. Федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, должно быть предусмотрено формирование совета директоров или наблюдательного совета государственной корпорации (далее - высший орган управления государственной корпорации).

В состав высшего органа управления государственной корпорации могут входить члены, не являющиеся государственными гражданскими служащими. Правительство Российской Федерации устанавливает порядок участия членов Правительства Российской Федерации и государственных гражданских служащих в высших органах управления государственных корпораций.

К компетенции высшего органа управления государственной корпорации относятся:

утверждение долгосрочной программы деятельности и развития государственной корпорации, предусматривающей выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей, и (или) иного документа о долгосрочном планировании, определенного федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации (стратегии деятельности государственной корпорации);

утверждение системы оплаты труда работников государственной корпорации, предусматривающей зависимость оплаты труда ее работников от достижения основных показателей эффективности деятельности;

определение порядка использования прибыли государственной корпорации;

принятие решения о передаче части имущества государственной корпорации в государственную казну Российской Федерации.

Федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, к компетенции высшего органа управления государственной корпорации могут быть отнесены также иные вопросы.

Высший орган управления государственной корпорации вправе создавать комитеты, комиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции, для их предварительных рассмотрения и подготовки. Порядок деятельности таких комитетов, комиссий и их персональный состав устанавливаются решениями о создании комитетов, комиссий.

Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям, наделенным значительными имущественными правомочиями. Публичный статус государственных корпораций обусловлен их особыми отношениями с органами исполнительной власти и иными публичными органами.

Важнейшей правовой предпосылкой создания государственной корпорации является осуществление ею общественно значимой деятельности в сферах социальной политики, оказание государственных услуг (например, медицинских, образовательных услуг), финансовой и банковской деятельности, отвечающей потребностям государства. Содержание приоритетной общегосударственной деятельности, в целях осуществления которой создается государственная корпорация, определяется федеральным законом.

Особый статус корпорации предопределен ее правовым положением; из всех форм некоммерческих организаций только государственные корпорации и автономные учреждения учреждаются государством - Российской Федерацией. Рассмотрим важнейшие составляющие публичного статуса корпораций. Как уже упоминалось, в сфере правовой регламентации статус корпораций устанавливается федеральными законами, однако необходимо учитывать следующие особенности статуса таких федеральных законов: статутные федеральные законы определяют компетенцию и организационно-правовые формы деятельности корпораций. Применительно к каждой из них принимается статутный федеральный закон, устанавливающий ее функции и полномочия, виды правоотношений с органами исполнительной власти, имущественное положение корпорации. Статутный федеральный закон всегда доминирует в системе федеральных законов, регламентирующих деятельность корпораций: при возникновении коллизий его предписаний с предписаниями иных федеральных законов применению подлежит статутный федеральный закон, которым устанавливается, когда и в каких случаях могут быть применены иные федеральные законы. В случаях, установленных статутным федеральным законом, организационные формы деятельности государственной корпорации могут быть определены специальным федеральным законом, действующим наряду со статутным федеральным законом. Специальными федеральными законами могут быть установлены, например, порядок использования имущества государственной корпорации при ее реорганизации или ликвидации, сроки проведения этих организационных мероприятий.

Ординарные федеральные законы определяют основы публичного статуса государственной корпорации в целом как одной из форм некоммерческих организаций. При этом не регламентируются отдельные элементы их статуса, например, наименование органов управления корпорации и их компетенция могут быть установлены только статутным федеральным законом.

Сфера применения ординарных федеральных законов ограничена отдельными предписаниями, например, основы публичного статуса государственных корпораций определяются ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ). Ординарные федеральные законы применяются в сферах, установленных статутными федеральными законами, например, п. 3 ст. 17 Федерального закона от 12 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития" предусмотрено, что государственная регистрация Банка развития как особой разновидности государственной корпорации регламентируется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Таким образом, применительно к указанной государственной корпорации предусмотрена возможность использования предписаний ординарного федерального закона.

К подзаконным актам, регламентирующим деятельность государственных корпораций, относятся в основном постановления Правительства РФ. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти применяются только в случаях, специально предусмотренных рассматриваемыми федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Для государственных корпораций установлен особый порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти и иными публичными органами. Рассмотрим подробнее формы взаимодействия корпораций и публичных органов в административной, организационной и имущественной сферах.

Взаимодействие корпораций и публичных органов в административной сфере возникает в момент завершения организационных мероприятий, связанных с учреждением корпораций. К таким мероприятиям относится внесение публичным органом имущественного взноса в форме недвижимого имущества, публичных финансовых средств, технического обеспечения. Публичный имущественный взнос составляет основу уставного капитала корпорации. На последующих стадиях деятельности, т.е. после завершения всех мероприятий, обусловленных учреждением корпорации, основу ее имущественного статуса составляют доходы, полученные от осуществления ее уставной деятельности по управлению публичными финансами, осуществлению инвестиционных проектов и иных общественно значимых функций. По общему правилу завершение вышеуказанных организационных мероприятий определяется прекращением публичных процедур, к которым относятся государственная регистрация корпорации в качестве юридического лица и последующее формирование ее руководящих органов. Статутным федеральным законом могут быть установлены иные публичные процедуры, при осуществлении которых корпорация в полном объеме наделяется правомочиями государственной некоммерческой организации. Регистрационные процедуры, связанные с созданием корпораций в качестве публичного юридического лица, предшествуют иным организационным мероприятиям (например, формированию ее единоличных и коллегиальных органов управления); регистрационные процедуры осуществляются Федеральной регистрационной службой и завершаются в момент выдачи свидетельства о государственной регистрации.

Таким образом, государственная корпорация реализует свои правомочия субъекта публичных отношений в момент возбуждения регистрационных отношений, однако имущественными и иными правомочиями в полном объеме корпорация наделяется после завершения всех публичных процедур, определенных статутным федеральным законом.

Организационные процедуры протекают на этапе формирования руководящих органов государственной корпорации, их компетенция определяется статутным федеральным законом. Виды руководящих органов корпорации обусловлены ее предназначением, однако можно отметить некоторые унифицированные особенности для всех государственных корпораций. Органы исполнительной власти или иные публичные органы устанавливают формы своего представительства в коллегиальных органах управления корпорации - в наблюдательном совете, правлении или иных органах, определяемых федеральным законом. Статус корпорации в отличие от других видов некоммерческих организаций устанавливается федеральным законом, актами органов исполнительной власти и иных публичных органов. Требования ст. 52 ГК РФ о принятии устава как специального учредительного документа в данном случае не применяются.

Задачи, функции и полномочия коллегиальных органов устанавливаются положениями и иными внутренними нормативными актами, утверждаемыми такими органами. Порядок созыва и проведения заседаний коллегиальных органов, а также процедура принятия ими решений определяются регламентами; эти нормативные правовые акты применяются в целях упорядочения внутриорганизационной деятельности корпорации и не относятся к учредительным документам. Публичные интересы государства всегда доминируют в решениях, принимаемых коллегиальным органом управления корпорации.

Государство в лице своих представителей в коллегиальных органах контролирует деятельность председателя или иного высшего должностного лица корпорации. Порядок назначения на должность председателя корпорации и его освобождения от должности определяется федеральным законом. Применительно к Банку развития соответствующие полномочия отнесены к ведению главы государства. Председатель корпорации является ее единоличным исполнительным органом, в своей деятельности он руководствуется решениями коллегиальных органов. Порядок взаимоотношений председателя корпорации с соответствующим коллегиальным органом определяется положением о наблюдательном совете или иными внутренними актами корпорации, которыми устанавливается и ответственность председателя корпорации.

Таким образом, председатель корпорации подконтролен и подотчетен коллегиальному органу и обязан осуществлять принятые им решения. Тем самым реализуются и публичные интересы государства, представленного в корпорации должностными лицами органов исполнительной власти, входящими в состав наблюдательного совета (совета директоров), и правления государственной корпорации. Общегосударственные интересы всегда доминируют над корпоративными интересами, это подтверждается главенствующей ролью наблюдательного совета (совета директоров) государственной корпорации в системе ее органов управления: именно советы как специальные коллегиальные органы, в состав которых входят представители публичных органов, всегда составляющие большинство членов совета, определяют политику повседневной деятельности правления.

Общегосударственные интересы определяют имущественный статус корпорации. Все государственные корпорации в соответствии со статусом некоммерческой организации осуществляют деятельность по ее целевому предназначению - в формах, установленных федеральным законом о создании государственной корпорации. Государство наделяет корпорации особыми имущественными правами и обязанностями, такие отношения обусловлены политикой государственного протекционизма. Публичное покровительство деятельности корпораций предусматривает передачу им отдельных государственно-властных полномочий, а также предоставление им специальных льгот и преимуществ, отсутствующих у других участников коммерческой деятельности. Интересы Российской Федерации в отношениях с государственными корпорациями представляют Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, Банк России, иные публичные органы и их должностные лица.

Корпорациям делегируют отдельные публичные полномочия в формах и объеме, которые установлены статутным федеральным законом. Например, Банк развития вправе предоставлять государственные гарантии российским и зарубежным коммерческим организациям (в том числе и банкам), наряду с ними Банк развития выдает собственные банковские гарантии участникам внешнеторговой деятельности. Банк развития выступает от имени Российской Федерации в межгосударственных финансовых отношениях, в частности в отношениях, обусловленных предоставлением иностранным государством кредитов и займов Российской Федерации, и совершает от имени Российской Федерации расчеты по таким кредитам и займам.

Отношения публичных органов с корпорациями строятся на принципе государственно-частного партнерства, в соответствии с которым корпорация признает доминирующую роль общегосударственных интересов во взаимоотношениях с публичным органом. Корпорация участвует в реализации федеральных целевых программ и государственных инвестиционных программ (включая внешнеэкономические), руководствуясь прежде всего публичными интересами государства наряду с корпоративными интересами. В регламентации имущественных правомочий корпорации особую значимость имеют нормативные правовые акты Правительства РФ. Например, применительно к одной из крупнейших государственных корпораций - Банку развития Правительство РФ утверждает основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности.

Таким образом, государственные корпорации осуществляют свои полномочия по согласованию или при непосредственном участии органов исполнительной власти. Можно выделить следующие основные сферы взаимоотношений корпораций и публичных органов:

При осуществлении лицензионно-разрешительных правил корпорации-лицензиаты обязаны соблюдать требования, установленные лицензирующим органом, в частности при осуществлении таким органом мероприятий лицензионного контроля. В соответствии со статусом корпорации, установленным федеральным законом, на нее распространяются общие требования, определенные федеральным законодательством о лицензировании, либо к корпорации применяются специальные требования, установленные федеральным законом. Например, Банк развития осуществляет банковские операции в соответствии с Федеральным законом "О Банке развития", общие требования по лицензированию, установленные ст. 13 Федерального закона "О банке и банковской деятельности", в данном случае не применяются;

В сфере коммерческой деятельности правомочия государственной корпорации ограничены в интересах обеспечения общегосударственных потребностей. Прибыль государственной корпорации может быть использована по согласованию с публичным органом, установленным федеральным законом. Как правило, такая прибыль может быть использована с согласия наблюдательного совета или иного коллегиального органа, представляющего интересы государства.

Правовые акты представляют собой одну из основных форм внешнего управления корпорации. Такие акты являются важнейшим методом регламентации взаимоотношений корпорации с органами общего и специального контроля, органами исполнительной власти, иными публичными органами, а также с независимой аудиторской организацией.

Статус корпорации исключает вмешательство органов государственной власти в ее хозяйственную деятельность, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе о создании корпорации. Законодательством регламентированы следующие случаи непосредственного публичного вмешательства в деятельность государственных корпораций.

Наиболее значимо публичное вмешательство в сфере имущественных отношений. При осуществлении коммерческой деятельности государственные корпорации вправе расходовать прибыль по целевому назначению - в соответствии с социально-приоритетными направлениями, установленными федеральным законом о создании корпорации.

Публичный контроль за деятельностью государственных корпораций предусматривает осуществление мер внутреннего контроля, проводимого по инициативе корпоративного органа, и мер внешнего контроля, отнесенных к ведению органа исполнительной власти или иного публичного органа. Мероприятия, обусловленные проведением внутреннего финансового контроля, включают в себя обеспечение внутреннего аудита, т.е. проверки исполнения структурными подразделениями государственной корпорации правил ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности. Внутренний финансовый контроль не ограничивается проведением аудита, его предметом является проверка финансово-хозяйственной деятельности корпорации в целом. В отличие от аудита проверка также затрагивает обязательственно-правовые отношения и предусматривает контроль за заключением сделок, осуществлением инвестиционной и иных видов имущественной деятельности, предусматривающих использование денежных средств или распоряжение объектами недвижимости.

Государственные корпорации относятся к особым публичным некоммерческим организациям, в отличие от других юридических лиц к ним не может быть применена цивилистическая санкция в виде ликвидации организации по решению суда в соответствии с правилами, установленными абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ. К процедуре ликвидации государственной корпорации также не применяются правила, установленные ст. 65 ГК РФ и иным федеральным законодательством о несостоятельности (банкротстве).

Ликвидация корпорации и ее процедура обусловлены не цивилистическими, а исключительно публичными предпосылками, установленными федеральным законом. Таким образом, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом, действующим наряду со статутным законом об учреждении корпорации. Правовые предпосылки ликвидации корпорации определяются в статутном федеральном законе в тех случаях, когда корпорации созданы для осуществления социально-приоритетной деятельности, ограниченной установленным таким законом сроком, по истечении которого полномочия корпорации прекращаются и вступает в силу процедура ее ликвидации. Применительно к государственным корпорациям, действующим на постоянной основе, процедура ликвидации определяется специальным федеральным законом.

Государственные корпорации относятся к специальным субъектам административной деятельности, их коммерческие правомочия ограничены обеспечением публичных потребностей государства. Можно выделить следующие элементы публичного статуса государственных корпораций:

а) в организационно-правовой форме государственной корпорации создаются только крупные хозяйствующие субъекты со значительным объемом капитализации. Например, уставный капитал Банка развития превышает 70 млрд. руб., размер публичного имущественного взноса, предоставленного Фонду содействия реформированию ЖКХ, составляет 240 млрд. руб., сумма публичных финансов, предоставленных Агентству по реструктуризации кредитных организаций, составила 3 млрд. руб. (в ценах на декабрь 2003 г.);

б) органы исполнительной власти и иные органы обеспечивают имущественную автаркию государственных корпораций, передавая им в качестве имущественного взноса бюджетные средства, публичные объекты недвижимости, средства материально-технического обеспечения и иное публичное имущество;

в) публичные органы обеспечивают режим наибольшего благоприятствования деятельности государственных корпораций. На них не распространяются имущественные обременения, установленные для других хозяйствующих субъектов, в частности, к ним не применяются процедуры финансовой несостоятельности (банкротства);

г) интересы публичных органов представлены во всех органах управления государственной корпорации, санкционирующих коммерческую деятельность. Денежные средства корпорации инвестируются в целях обеспечения социально-приоритетных потребностей;

д) органы исполнительной власти и иные государственные органы делегируют корпорациям публичные полномочия в сферах реализации федеральных целевых программ, государственных инвестиционных программ. Корпорации предоставляют государственные гарантии коммерческим организациям, обеспечивают и погашают государственные кредиты и займы, осуществляют иные публичные полномочия, установленные федеральными законами. Коммерческий потенциал государственной корпорации обеспечен имущественной и правовой поддержкой публичных органов. Таким образом, финансирование корпорацией социально-приоритетных программ представляет собой опосредованную форму распределения публичных финансов в общегосударственных целях.

Государственные корпорации, наряду с органами государственной власти, участвуют в осуществлении социально-экономической политики государства.

1. Добровольский, В.И. Корпоративное право для практикующих юристов / В.И. Добровольский. – М.: Волтерс Клувер, 2009. – 656 c.

2. Кашанина, Т.В. Корпоративное право. Право хозяйственных товариществ и обществ: учебник для вузов / Т.В. Кашанина. – М.: НОРМА, 2009. – 815 c.

3. Корпоративное право. Актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В.А. Белова. – М.: Юрайт, 2009. – 678 c.

4. Корпоративное право: учеб. пособие для вузов / под ред. И.А. Еремичев. – М.: Закон и право, ЮНИТИ–ДАНА, 2005. – 255 c.

5. Малахова, М.Н. Корпоративное право: конспект лекций / М.Н. Малахова, А.Ю. Саломатин. – Пенза: Изд-во Пенз. ун-та, 2003. – 108 c.

6. Могилевский, С.Д. Корпорации в России: Правовой статус и основы деятельности: учеб. пособие / С.Д. Могилевский, И.А. Самойлов. – М.: Дело, 2006. – 480 c.

Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация , учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Форма госкорпорации появилась в России в 1999 г., когда было создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) для помощи проблемным банкам . Возвращение к этой форме произошло в связи с тем, что существуют сферы, в которые частному бизнесу невыгодно вкладывать свои средства, или прибыль возможна, но только в долгосрочной перспективе. А также потому, что не было иной организационно-правовой формы юридических лиц , подходящей для эффективной деятельности в выполнении функций, осуществляемых госкорпорациями: открытые акционерные общества являются коммерческими организациями и, следовательно, преследуют цель извлечение прибыли, а для государственных унитарных предприятий характерна недостаточная оперативность и гибкость в принятии решений, что не способствует эффективной деятельности.

Государственные корпорации создаются на основании федерального закона. В настоящее время в России ведущими госкорпорациями являются Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Российская корпорация нанотехнологий, Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой), Государственная корпорация «Ростехнологии», Агентство по страхованию вкладов.

Организационное единство . По своему правовому статусу государственная корпорация ближе всего стоит к государственному учреждению. Но у нее нет учредительных документов . Каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, устанавливающего особенности ее правового положения. Закон должен определять ее наименование, цели деятельности, место нахождения, порядок управления , в том числе органы государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения и освобождения должностных лиц корпорации, порядок реорганизации и ликвидации корпорации, порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

Имущественная обособленность . Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. В случаях, установленных законом (ст. 18 ФЗ о банке развития), за счет части имущества государственной корпорации может быть сформирован уставный капитал , который определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов .

Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Самостоятельная имущественная ответственность . Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

Государственные компании введены в российскую систему юридических лиц сравнительно недавно, в июле 2009 г.

Государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона (ст. 7.2 ФЗ о некоммерческих организациях).

Как и государственные корпорации, государственные компании создаются на основании имущественного взноса Российской Федерации, а учреждаются на основании федерального закона. Они могут быть признаны несостоятельными (банкротами), только если такая возможность предусмотрена федеральным законом об их учреждении.

Имущество, переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве имущественных взносов, а также имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности государственной компании, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по доверительному управлению, является собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным законом.

Главное отличие государственной компании от государственной корпорации состоит в том, что государственная компания ориентирована на оказание государственных услуг. В настоящее время учреждена Государственная компания «Российские автомобильные дороги».

Сергей Кузнецов. Правовой статус государственных корпораций // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2015, №1 (93)

Сергей Кузнецов, доцент факультета финансов и банковского дела Российской академии народного хозяйства и государственной службы (119571, Москва, проспект Вернадского, 82). E-mail: [email protected]~ Kuznetsov
Аннотация. В статье рассматриваются направления критики государственных корпораций, послужившие основанием включения соответствующего блока вопросов в документы по реформированию гражданского законодательства и принятию мер по сокращению числа государственных корпораций. Основными направлениями критики явились вопросы, связанные с правовой природой госкорпораций, индивидуальное регулирование посредством законов, отсутствие учредительных документов, недостаточность общего регулирования государственных корпораций; высокий риск коррупции, снижение экономической эффективности их деятельности.
Ключевые слова: государственные корпорации, гражданское законодательство, юридическое лицо публичного права, публично-правовая компания.

Государственные корпорации подвергаются активной критике, хотя многим оппонентам этого явления не до конца ясна правовая природа и история его появления в законодательстве. В предлагаемом исследовании обобщаются исключительно правовые аспекты критики госкорпораций с целью построения на этой базе «правовой карты выявленных проблем» для дальнейшего развития теории юридических лиц публичного права. Обзор построен в виде отражения заявленной критики по какому-либо вопросу и комментария к нему.

Госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности.

Критики высказывают положение о том, что при создании госкорпораций их реальная правовая природа не соответствует правовой форме, закрепленной за ними в законодательстве. При этом организационно-правовые формы, предлагаемые Гражданским кодексом Российской Федерации, рассматриваются как догма. В данном случае есть явное непонимание правовой природы государственных корпораций, которая как раз и заключается в публично-частном происхождении (публичные цели частными методами), поскольку предпринимательская деятельность в данном случае не цель, а средство.

Каждая государственная корпорация создается на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеет учредительных документов. В этом состоит главная особенность их статуса.

С точки зрения доктрины права и зарубежного опыта, этот признак действительно является отличительным для юридических лиц публичного права. Он роднит госкорпорации в этом аспекте с органами государственной власти, которые, будучи юридическим лицами, также не имеют учредительных документов, но действуют на основе публичных актов законодательства. В данном случае факт легализации госкорпораций на уровне закона нисколько не умаляет их статуса юридического лица, а напротив, придает им дополнительный юридический авторитет.

Критику такой организационной формы, пожалуй, можно объяснить только своеобразным гражданско-правовым перекосом в оценке субъектов права, приматом концепции, в соответствии с которой деятельность юридических лиц определяется исключительно Гражданским кодексом. Однако это не соответствует действительноcти, поскольку в Российской Федерации уже давно сложилась правовая ситуация, при которой деятельность публичных органов власти в качестве юридических лиц определяется иными актами, имеющими публично-правовое содержание. В русле этой критики лежит и мысль В.А. Вайпана о необходимости «реализации на законодательном уровне общих принципов в отношении однотипных юридических лиц. Должна быть разработана некая правовая матрица, в которую нужно вписать все известные нам субъекты права. И эта матрица должна быть на уровне федерального закона… Нарушение этой логики правотворчества ведет к разрушению принципов права, искажению равенства правовых возможностей» [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3].

Общего закона о государственных корпорациях нет, а Федерального закона «О некоммерческих организациях» недостаточно для единообразного регулирования. В связи с этим не выработаны единые требования, и каждый новый закон о госкорпорации повторяет множество норм уже имеющихся законов.

Этот пункт следует признать вполне закономерным. Общий закон о публично-правовых лицах позволит урегулировать целый ряд правовых институтов, по поводу которых и возникают в основном споры между специалистами и политиками. Подобную точку зрения разделяют и другие специалисты. Например, В.И. Лафитский считает, что «необходимо … издание специального общего закона о юридических лицах публичного права, в котором были бы установлены нормы о специальной их правоспособности… Такая общая нормативная правовая база послужит основой для разработки специальных законов об отдельных видах либо уникальных юридических лицах публичного права» [Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. 2011. № 3]. О необходимости общего закона также пишет В.В. Бондаренко: «Первым шагом могло бы послужить законодательное закрепление концепции разделения хозяйствующих субъектов на юридических лиц частного и юридических лиц публичного права, в первую очередь на уровне кодифицированных источников. Следующим шагом могли бы явиться разработка и принятие специального нормативного правового акта, определяющего правовое положение юридических лиц публичного права, закрепляющим признаки, исходя из которых возможно было бы отнесение юридического лица к категории юридических лиц публичного права и т. п.» [Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2. С. 115]

Активы, переданные государством госкорпорации, перестают быть объектом госсобственности. Государство не имеет ни вещного права на это имущество (в отличие от ФГУП и ГУ), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от АО с госпакетом или некоммерческого партнерства), поэтому такая операция по своей правовой природе является безвозмездной приватизацией.

В данном случае надо выделить сразу несколько обстоятельств. Действительно, с точки зрения законодательства о приватизации, учреждение госкорпораций является приватизацией, но только на первый взгляд. Собственность действительно выбывает из владения Российской Федерации, однако этот акт не является окончательным, поскольку сама госкорпорация не имеет права отчуждать имущество федерации, во всяком случае, легально, и его юридическая судьба связана с судьбой самой госкорпорации как юридического лица. В свою очередь, окончательная судьба госкорпорации определяется федеральным законом, то есть актом государства. Таким образом, имущество, передаваемое госкорпорациям, выбывает из собственности государства не полностью, поскольку государство всегда имеет право осуществить дальнейшее распоряжение этим имуществом. Так, например, «Российская корпорация нанотехнологий» была преобразована в государственное акционерное общество. То есть сравнение акта наделения госкорпораций собственностью с незаконной (бесплатной) приватизацией является юридически не вполне корректным.

Такой подход связан с доктринальным положением о том, что единственным субъектом распоряжения федеральной собственностью является Правительство Российской Федерации. Фактически же уже давно сложилась ситуация многосубъектности распоряжения федеральной собственностью. Не оспаривается и право Федерального собрания распоряжаться государственной собственностью посредством законодательной процедуры.

Следовательно, в юридической плоскости более корректной будет постановка вопроса не о незаконности приватизации посредством передачи имущества государственным корпорациям (юридическим лицам публичного права) на основе федерального закона, а о законодательном закреплении совершенствования форм и способов управления федеральной собственностью. В рамках такой парадигмы, с одной стороны, у государства возникает дополнительный уровень мобильности при осуществлении им хозяйственной деятельности, а с другой – имущественные объекты не будут выбывать из-под юрисдикции государства.

Передача в собственность государственного имущества увеличивает риск коррупции.

Само по себе такое обвинение, выдвигаемое против организационно-правовой формы, довольно противоречиво, поскольку коррупции способствует не сам факт передачи имущества, а юридические процедуры этого акта и режим последующего использования имущества. Что касается государственных корпораций, то проблема сводится к недостаточности контроля за использованием ими государственного имущества. Именно на отсутствие должного контроля ссылаются правоведы, критикуя государственные корпорации: «…по сравнению с государственными унитарными предприятиями, имущество госкорпораций практически выведено из-под прямого государственного контроля» [Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм. 2012. № 2 (66). С. 168]. Анализ выявил целый ряд направлений, которые позволяют выводить активы госкорпорации из ее собственности. Т.В. Бондарь отмечает как главную черту «государственной корпоративной собственности отсутствие у ее субъектов естественных мотиваций к эффективной деятельности» [Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии. (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2. С. 30], что существенно снижает эффективность данной формы собственности. Многие исследователи указывают на необходимость внедрять «показатели эффективности, позволяющие объективно оценивать работу руководства предприятий, а также механизмы, устанавливающие ответственность менеджмента за результаты работы организации» [Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3. С. 229]. Чтобы руководители госкорпораций, являющиеся по сути чиновниками, могли обеспечить общественно-полезный результат деятельности этих организаций, «необходимо уделить должное внимание их организационно-правовому положению… Представляется возможным создание института юридических лиц публичного права, в число которых будут входить государственные корпорации. Данные юридические лица обязательно должны быть урегулированы административным правом» [Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 15].

Рассмотрим конкретные примеры возможных коррупционных рисков.

Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации (Роснанотех, Ростехнологии, ФСР ЖКХ) имеют (имели) право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования, что делает возможными так называемые «откаты».

Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность по ставке существенно ниже рыночной, что может приносить прибыль даже от активов средней доходности. Часть этой прибыли достается менеджерам госкорпораций, принявшим решение о выдаче кредита. Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств фактически не имеют возможности рационально освоить большие деньги за короткое время.

Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Соучредителями таких дочерних компаний могут стать частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам корпорации. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний.

Сдача активов в аренду на льготных условиях. Арендаторами обычно выступают предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпорация. В реальности ничто не помешает им передать активы в субаренду по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.

Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволяет менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.

Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.

Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров существуют все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация может систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.

Манипуляции с фондовым рынком. «Своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпорация, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Следует отметить, что во многом этот тезис является гипотетическим: с принятием в 2010 году изменений к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» государственные корпорации были введены в сферу надзорных полномочий Счетной палаты.

Для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере использования их имущества, присущее учреждениям.

Это положение не учитывает вполне ясной нормы п. 3 ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая как раз и определяет, что законом могут быть установлены особенности осуществления права пользования, владения и распоряжения имуществом, находящимся в собственности, в том числе, и федерации. Указание на целевой характер использования имущества госкорпораций относится как раз к особенностям его использования.

Не урегулирован вопрос использования имущества госкорпораций на обеспечение их деятельности (зарплата сотрудникам, представительские расходы, приобретение имущества и т.д.).

Отсутствие четкого законодательного решения этого вопроса во многом дает основание для обвинений в особой коррупционной емкости данной организационной формы. Однако нераспределение прибыли среди участников – принципиальный признак, который роднит эту организационно-правовую форму с некоммерческими организациями, – не является эквивалентом понятия «неупорядоченность использования прибыли». Очевидно, что полученное от Российской Федерации имущество государственных корпораций не может не использоваться на цели обеспечения собственной деятельности.

При этом в законодательстве о госкорпорациях обозначались разные подходы к этому вопросу. Так, например, для Агентства по страхованию вкладов предусмотрено финансирование расходов строго по смете, а фонд страхования вкладов, куда и направляются доходы, обособляется от иного его имущества. Для Фонда содействия реформированию ЖКХ также предусмотрено утверждение сметы. Другие государственные корпорации по решению высших органов управления вправе формировать в составе своего имущества целевые резервы (фонды).

Общие нормы о статусе госкорпораций содержат различные и многочисленные исключения из общего статуса юридических лиц: в частности, на них не распространяется общая обязанность некоммерческих организаций периодически представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности и об использовании своего имущества.

Это изъятие из правового статуса некоммерческих организаций на практике обернулось целым рядом серьезных претензий об отсутствии контроля за деятельностью госкорпораций вообще. Так, В.А. Вайпан подчеркивает, что специальное регулирование должно иметь место только на базе имеющегося общего регулирования [Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3. В этом смысле общие нормы об отчетности госкорпораций могут быть предусмотрены в общем законе о деятельности юридических лиц публичного права, которые могут быть конкретизированы в специальных законах.

До 2010 года правовая ситуация описывалась следующим образом: имущество передается государством в собственность государственной корпорации, поэтому на ее деятельность не распространяются контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации. Малоэффективными оказывались и иные контрольные механизмы: не существует отдельного государственного ведомства, которому подчинялись бы госкорпорации, также не существует и ведомства по контролю за госкорпорациями. Изменения, принятые в 2010 году в Федеральный закон «О Счетной палате», позволили сделать деятельность госкорпораций совершенно прозрачной для государства.

Фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица с позиций Гражданского кодекса и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому статусу.

Это положение свидетельствует, что природа публично-правовых юридических лиц уже не является абсолютной новеллой для научного сообщества России. Вместе с тем создание субъектов права, по своей правовой природе являющихся публично-частными, продолжает расцениваться в качестве отрицательного факта, хотя введение в правовую систему России новой категории юридических лиц следует оценивать, напротив, исключительно с положительной стороны.

Сомнению подвергается сама экономическая целесообразность данной организационно-правовой формы.

Основной тезис этого пункта критики базируется на противоречиях деятельности госкорпораций. Некоторые исследователи, например, К.С. Степанов, отмечают, что в государственных корпорациях сохраняются противоречия между коммерческой природой образующих корпорацию компаний и требованием закона об их некоммерческом характере. «В процессе создания рассматриваемых корпораций произошла подмена их целей (разработка высокотехнологичной продукции) стремлением занять монопольное положение на рынке при формировании государственного заказа и установить ценовую монополию» [Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2. С. 42–43.], что усугубляет и без того серьезную для нашей страны проблему – проблему конкуренции.

Однако следует подчеркнуть, что подобная логика основывается на коммерческой сущности государственной корпорации, между тем она совмещает в себе черты административного органа с деятельностью хозяйствующего субъекта, что является ее «родовым» признаком. Отсюда и все недоразумения в определении эффективности ее деятельности как исключительно хозяйствующего субъекта.

Литература

Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7.

Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3.

Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2.

Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности. Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права), (электронный журнал). 2012. № 2.

Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика, 2011. № 3.

Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права. Журнал российского права. № 5, 2011.

Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм , 2012. № 2 (66) .

Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. № 3. 2011.

Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2011. № 2.

Данная критика высказывалась до начала реформирования госкорпораций.